Grondbeleid

Grondbeleid

Inleiding

Via de paragraaf Grondbeleid geeft de gemeente aan hoe het grondbeleid wordt ingezet om de bestuurlijke doelstellingen te realiseren.

Door de kredietcrisis wisselen sinds eind 2008 de verwachtingen ten aanzien van het economisch tijdbeeld voortdurend. Het gevolg hiervan is dat heroverwegingen over de uitgangspunten voor grondbeleid (=tactisch kader) ook constant in beweging zijn. Dit heeft ertoe geleid, dat de gemeente Zaanstad heeft besloten om geen nieuwe Nota Grondbeleid op te stellen, maar hierover via de paragraaf grondbeleid bij begroting en jaarrekening te rapporteren. Op deze wijze ontstaat een doorlopend en transparant beeld van het handelen van de gemeente op de grondmarkt. Dit heeft wel tot gevolg dat de opzet van de paragraaf grondbeleid wijzigt en ook de gemeentelijke visie op het grondbeleid in deze paragraaf wordt opgenomen.

In deze paragraaf wordt het grondbeleid uitgebreid toegelicht. In het vervolg zullen alleen de wijzigingen in het beleid worden toegelicht. Deze begroting is de eerste in een nieuwe bestuursperiode, daarom is de paragraaf Grondbeleid eenmalig uitgebreider van opzet.

Kader

Het Besluit Begroting en Verantwoording provincies en gemeenten (BBV) stelt de volgende eisen aan de paragraaf:

• een visie op het grondbeleid in relatie tot de realisatie van de doelstellingen van de programma’s die zijn opgenomen in de begroting;
• een aanduiding van de wijze waarop de provincie onderscheidenlijk gemeente het grondbeleid uitvoert;
• een actuele prognose van de te verwachten resultaten van de totale grondexploitatie;
• een onderbouwing van de geraamde winstneming;
• de beleidsuitgangspunten omtrent de reserves voor grondzaken in relatie tot de risico’s van grondzaken.

In de Financiële Verordening van de gemeente Zaanstad is opgenomen dat daarnaast de volgende onderdelen in de paragraaf grondbeleid moeten worden opgenomen;

• de totaal geraamde kosten en opbrengsten van de actieve gemeentelijke grondexploitaties;
• de ontwikkeling van de grondprijzen;
• de ontwikkeling van de reserves van grondzaken.

Visie op en wijze van het grondbeleid

De gemeente Zaanstad heeft diverse doelstellingen op beleidsterreinen als de sociale zekerheid, voorzieningen, wonen, economie, etc. Deze doelstellingen worden geformuleerd in raads –en collegeprogramma’s en in beleidsnota’s. De doelstellingen kennen vervolgens elk hun eigen vertaling naar een bepaald ruimtegebruik, c.q. ruimtelijk beleid. Grondbeleid is een middel om dat ruimtelijk beleid op een zo economisch verantwoord mogelijke wijze te realiseren. Het grondbeleid is dus geen doel op zich. Dit betekent ook dat het grondbeleid geen visie omvat over hoe de gemeente zich in ruimtelijk opzicht zou moeten ontwikkelen. Het biedt wel de instrumenten om de regie over die ruimtelijke ontwikkeling te kunnen voeren. Door een goede regievoering kunnen vervolgens opbrengsten worden gegenereerd die de kosten die gepaard gaan met de verwezenlijking van de ruimtelijke ontwikkeling kunnen dekken.

Het geformuleerde beleid vormt een instrument dat mede ondersteuning biedt aan het realiseren van beleidsdoelstellingen op het gebied van ruimtelijke ordening, volkshuisvesting, economische ontwikkeling en milieu. De nagestreefde hoofddoelstellingen betreffen:

• Het bevorderen van maatschappelijk gewenst ruimtegebruik,
• Het verhogen van de kwaliteit van het ruimtegebruik binnen de gemeente, de zeggenschap voor de burger en de marktwerking op de grondmarkt.
• Het bevorderen van een rechtvaardige verdeling van kosten en opbrengsten over gebruikers, exploitanten, eigenaren en de gemeente Zaanstad.

De gemeente Zaanstad voert een sturend grondbeleid, waarbij ze zowel actief als faciliterend-

optreedt. De gemeente kiest daarbij veelal, afhankelijk van grondposities, risicoprofiel en inhoudelijke doelstellingen, voor samenwerkingsvormen met particuliere partijen.

Grondbeleid is het samenhangend geheel van principes die richting geven aan het gemeentelijk handelen ten aanzien van onroerend goed. De mate van gemeentelijke interventie wordt vaak geformuleerd in termen van actief en faciliterend (ook wel passief) grondbeleid.

Grondbeleid vergt maatwerk. Van belang is flexibel te zijn in de aanpak naar aanleiding van doelen en omstandigheden. Er is sprake van verschillende soorten locaties met ieder hun eigen doelstellingen ten aanzien van die locaties. Daarnaast zijn de grondposities van gemeente en marktpartijen ook sterk bepalend voor de strategie die kan worden gevolgd. Helder is dat de gemeente, indien zij een grondpositie heeft, een sterkere positie in het ontwikkelingsproces heeft dan in die gevallen waarin zij geen grondpositie heeft. Met dit vigerende sturende beleid kan invulling worden gegeven aan de wens van het college om te komen tot een sterk initiërende en regisserende rol met waar mogelijk meer marktwerking.

Bij actief grondbeleid (her)ontwikkelt de gemeente zelf de locaties om de ruimtelijke doelstellingen te realiseren. De gemeente koopt zelf alle gronden of heeft die al in bezit. Vervolgens worden voor eigen rekening en risico de gronden bouwrijp gemaakt en verkocht aan derden. De gemeente legt de publieke voorzieningen aan en kan in beginsel alle productiekosten doorberekenen in de gronduitgifteprijzen. Voorbeelden hiervan zijn Provily Slibkuil of de aankoop van Verkade voor Inverdan-Overtuinen. Ook Particulier Opdrachtgeverschap past binnen deze gedachte. Het is een aanpak om gebiedsontwikkeling te stimuleren en de diversiteit aan woonmilieus te vergroten, aansluitend bij de vraag in de markt. In 2014 is de gemeente hier zelf actief mee aan de slag gegaan.

Bij faciliterend grondbeleid verwerft de gemeente geen grond. De gemeente probeert haar doelen te bereiken door het stellen van heldere kaders via het bestemmingsplan en in overleg met marktpartijen. De gemeente loopt veel minder financiële risico’s, omdat de ontwikkelingsrisico’s meer bij de marktpartijen liggen. Het nadeel van een faciliterend grondbeleid is dat de gemeente beperkt is in haar sturingsmogelijkheden. Het uitvoeren van de ontwikkelingen komt bij derden (ontwikkelaars) te liggen. Een voorbeeld hiervan is het initiatief om het winkelcentrum Gibraltar uit te breiden.

Grondprijsbeleid

De gemeente Zaanstad hanteert bij de uitgifte van commerciële gronden een marktconform

grondprijsbeleid, waarbij de methodiek van de residuele grondwaardeberekening wordt toegepast. De residuele grondwaarde wordt berekend door de investeringskosten (bouw- en ontwikkelingskosten) in mindering te brengen op de commerciële waarde (verkoopwaarde). Het restant (residu) is de grondprijs.

Bij niet-commerciële gronden, stroken grond (snippergroen) en bij grond ten behoeve van de bouw van woningen via het model van de Betaalbare Koopwoningen Zaanstad (BKZ) gelden andere berekeningswijzen. De uitgangspunten voor de berekening van deze grondprijzen worden jaarlijks door het college vastgesteld en gepubliceerd in de Grondprijzenbrief. Uit oogpunt van de eigen financiële (onderhandelings)positie worden de commerciële grondprijzen niet gepubliceerd.

Gronduitgifte

De gemeente Zaanstad kiest niet voor één bepaalde systematiek van gronduitgifte, maar weegt per geval af welke systematiek van gronduitgifte en/of selectie wordt toegepast. Op deze manier kan per geval maatwerk worden geleverd met als doel een opbrengstoptimalisatie én een kwalitatief hoogwaardig product. Het kiezen van een bepaalde wijze van uitgifte is daarbij afhankelijk van de locatie en het doel.

Ten aanzien van de wijze van gronduitgifte door middel van verkoop zijn diverse methoden te onderscheiden. Dit kan via een marktinitiatief, één op één of via competitie (selectie of aanbesteding).

Erfpacht

De gemeente Zaanstad zet het instrument erfpacht gericht in om de financiële haalbaarheid van ruimtelijke ontwikkelingen te verbeteren en/of de woningbouw dan wel bedrijfsvestigingen te stimuleren.

Dit doet zij zelf of in samenwerking met de BKZ bv. Voorbeelden hiervan zijn de Betaalbare Koopwoningen, maar ook de afzetgarantieregeling voor bij oplevering niet-verkochte koopwoningen.

In de gemeente Zaanstad heeft de afnemer van gemeentelijke grond bij gronduitgifte de keuze uit verwerving in vol eigendom of met recht van erfpacht. Sinds de start van de uitgifte van grond in erfpacht, ruim honderd jaar geleden, zijn vier Algemene Bepalingen Erfpacht vastgesteld (1906, 1927, 1978 en 1991). In deze bepalingen zijn de voorwaarden voor de uitgifte van grond in erfpacht opgenomen. Voor het gebruik van de grond moet jaarlijks een vergoeding (canon) worden betaald. Deze canon wordt berekend aan de hand van de grondwaarde en een rentepercentage. In het tussen de gemeente Zaanstad en de erfpachter gesloten contract zijn de perioden opgenomen wanneer grondwaarde en/of rentepercentage en dus de te betalen canon wordt gewijzigd. Erfpachters kunnen er sinds 1978 ook voor kiezen om de voor de eerste vijftig jaar de jaarlijkse canon in één keer af te kopen.

Daarnaast heeft de gemeente Zaanstad het mogelijk gemaakt dat erfpachters het recht van erfpacht kunnen laten omzetten naar grond in vol eigendom. De erfpachter betaalt hiervoor een vergoeding (koopsom) aan de gemeente. Ook hier hanteert de gemeente een marktconformiteit voor de berekening van de koopsom. De methodiek hiervoor is vastgelegd in de uitvoeringsregels omzettingen van het recht van erfpacht naar vol eigendom van terreinen die door de gemeente Zaanstad voor woondoeleinden in erfpacht zijn uitgegeven. De parameters die nodig zijn voor het berekenen van de koopsom worden jaarlijks door het college vastgesteld. Hierbij wordt rekening gehouden met de marktontwikkelingen, waardoor de te ontvangen koopsommen de markt blijven volgen. Op deze wijze ontvangt de gemeente financiële middelen die weer kunnen worden ingezet om andere ruimtelijke ontwikkelingen mogelijk te maken.

De gemeente Zaanstad voert momenteel een evaluatie van het omzettingsbeleid uit, waarbij ook onderzoek plaatsvindt naar mogelijkheden om het aantal omzettingen te verhogen.

Kostenverhaal

De gemeente Zaanstad kiest bij voorkeur voor kostenverhaal via het privaatrechtelijk spoor (sluiten van anterieure overeenkomsten). Met de inwerkingtreding van de nieuwe Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO) per 1 juli 2008 is de gemeente verplicht de kosten van de grondexploitatie volledig te verhalen op particuliere grondeigenaren. Het kostenverhaal in de WRO kent twee sporen: een privaatrechtelijk spoor van overeenkomsten en een publiekrechtelijk spoor van exploitatieplannen.

Privaatrechtelijk spoor: overeenkomsten

De wet maakt onderscheid in ´anterieure overeenkomsten´, dit zijn overeenkomsten die worden gesloten als alternatief voor een exploitatieplan, en ´posterieure overeenkomsten´, dit zijn overeenkomsten die zijn gesloten nadat het exploitatieplan is vastgesteld. De gemeente Zaanstad heeft de voorkeur om het kostenverhaal overeen te komen en te verzekeren d.m.v. een anterieure overeenkomst over de grondexploitatie. In een dergelijke overeenkomst wordt, naast allerlei inhoudelijke afspraken, een afspraak gemaakt over een bijdrage van de grondeigenaar in de gemeentelijke (plan)kosten van de grondexploitatie.

Publiekrechtelijk spoor: exploitatieplan

Indien het niet mogelijk is voorafgaand aan de vaststelling van een bestemmingsplan een overeenkomst aan te gaan met de grondeigenaar, is de gemeente verplicht een exploitatieplan vast te stellen. Met de vaststelling van een exploitatieplan wordt het kostenverhaal verzekerd doordat het de mogelijkheid biedt aan een te verlenen bouwvergunning een financiële voorwaarde te verbinden ter voldoening van de bijdrage aan de kosten van de grondexploitatie. Naast dit financiële aspect kunnen in een exploitatieplan locatie-eisen worden opgenomen. Deze locatie-eisen bieden de gemeente de mogelijkheid om, ook in geval van een particuliere grondexploitatie, invulling te geven aan de door de gemeente gewenste regierol. Het exploitatieplan is daarmee een uitvoeringsinstrument voor door de gemeente gewenste ontwikkelingen.

In 2013 is een conceptnota bovenwijkse voorzieningen opgesteld. Vaststelling hiervan heeft nog niet plaatsgevonden. Op basis van deze nota wordt het wettelijk mogelijk om kosten voor bovenwijkse voorzieningen bij ontwikkelaars bij gebiedsontwikkeling te verhalen. Deze nota dient jaarlijks te worden herzien.

Vastgoedbeleid

Het gemeentelijk vastgoed is onderverdeeld in drie categorieën:

Permanent beheer; dit betreft panden die voor onbepaalde tijd in beheer worden gehouden omdat de bestemming aansluit bij een gemeentelijk beleidsveld. Voor deze panden wordt gestreefd naar kostendekkende exploitatie. Deze objecten zijn vooral in eigendom, omdat de normale vastgoedmarkt deze niet aanbiedt of omdat het voordeliger is om eigenaar te zijn.

Tijdelijk beheer; dit zijn objecten binnen een grondexploitatie die tot het moment van herontwikkeling tijdelijk worden beheerd.

Voorraad; dit betreft panden en gronden die niet binnen een beleidsveld passen of terug zijn gevallen aan de gemeente na stagnatie van een exploitatieplan of ruimtelijke ontwikkeling. De voorraad komt voor verkoop of herontwikkeling in aanmerking.

Bij de verkoop van gemeentelijk vastgoed: voortgang van de verkoop is afhankelijk van herstel van de economie. Afhankelijk van de locatie van de vastgoedobjecten zal vaak sprake zijn van maatwerk, waarbij de uitgangspunten zoals gesteld in het portefeuilleoverzicht leidraad zijn. Op deze wijze wordt efficiënt met de portefeuille omgegaan en wordt eveneens bijgedragen aan het ‘verdienvermogen’ van de gemeente.

Voor de panden die in permanent beheer zijn bij de gemeente streeft de gemeente naar een marktconforme huur. Dit kan, afhankelijk van het contract, nu of op termijn gevolgen hebben voor de huurder/gebruiker.

Totaal geraamde kosten en opbrengsten van de actieve gemeentelijke grondexploitatie

Onderstaande grafiek toont de ontwikkeling van de boekwaarde van de gemeentelijke en particuliere grondexploitaties. In het Meerjaren Perspectief Grondzaken (MPG 14.2) wordt verder ingegaan op de ontwikkeling van de kosten, opbrengsten en saldi van de gemeentelijke en particuliere grondexploitaties.

De ontwikkeling van de reserves van grondzaken

In onderstaande tabel wordt de verwachte ontwikkeling van de ARG op basis van de actualisatie (MPG 14.2) getoond.

De benodigde weerstandscapaciteit voor het dekken van alle risico’s uit ontwikkelactiviteiten is berekend op € 6,0 miljoen. Het beschikbare weerstandsvermogen tegenover de risico’s uit ontwikkelactiviteiten wordt gevormd door de Algemene Reserve Grondzaken (ARG). Zoals de tabel laat zien, is de beginstand (2014) voor de omvang van de ARG € 5,7 miljoen.

De noodzaak tot eventuele bijstelling van de begrote afdrachten uit of aan de ARG vanuit de algemene middelen wordt jaarlijks aan de hand van de actuele cijfers bij de jaarrekening afgewogen. Die afweging vindt plaats aan de hand van de beschikbare weerstandscapaciteit (lees: de stand van de ARG) en de benodigde weerstandscapaciteit (lees: de omvang van de risico’s uit ruimtelijke ontwikkeling). De ARG heeft een bufferfunctie tussen de financiële schommelingen die eigen zijn aan ruimtelijke ontwikkeling en de gemeente-exploitatie. Die bufferfunctie van de ARG brengt rust in de begroting doordat slechts tot aanvulling vanuit de algemene middelen naar de ARG zal worden overgegaan als de ARG onder de benedengrens (75%) van het benodigde weerstandsvermogen zou uitkomen. Zoals de tabel laat zien, is dit de verwachting. Het verwachte bedrag voor de komende bijdrage is € 7,8 miljoen.