Weerstandsvermogen en risicobeheersing

Risicobeheer

Deze paragraaf beschrijft de voor de gemeente Zaanstad relevante risico’s, uitgaande van de actuele situatie, zowel in- als extern. Risicomanagement is een integraal onderdeel van de bedrijfsvoering van de gemeente. Met deze inbedding is het mogelijk om bij besluitvorming eventuele risico’s op juiste wijze te wegen. De afgelopen jaren is het risicobeheer verder verbeterd. De interne controle is naar een hoger niveau gebracht en de systematische analyse van strategische risico’s is versterkt.

Deze paragraaf start met een toelichting op de principes en de methode van het risicobeheer. Vervolgens wordt ingegaan op de belangrijkste risico’s. Het kader is vastgelegd in de nota Weerstandsvermogen en Risicomanagement 2013

Principes en methode

Het risicobeheer van de gemeente kent als uitgangspunt dat de lijn primair verantwoordelijk is. De decentrale structuur waarin bedrijfsonderdelen eigen verantwoordelijkheden kennen, brengt ook de lijnverantwoordelijkheid voor het eigen risicobeheer met zich mee. Op centraal niveau worden beleidskaders opgesteld, vindt ondersteuning plaats en worden de bedrijfsonderdelen gevraagd en ongevraagd van advies voorzien.

Risicobeheer is per definitie toekomstgericht. Het richt zich op het tijdig identificeren van risico’s bij het realiseren van doelen en op maatregelen die deze risico’s mitigeren.

Risicobeheer is een cyclisch proces van vier basisstappen (zie onderstaande figuur ‘Het proces van risicobeheer’): identificeren, analyseren, nemen van maatregelen (beheersing), en monitoren en rapporteren. Veranderende (inzichten in) interne en externe factoren en veranderende organisatiedoelen hebben invloed op de inschatting en prioritering van risico’s.

Figuur 1: Het proces van risicobeheer

Niet alle risico’s hebben eenzelfde prioriteit. Zogenoemde ‘strategische’ risico’s raken de realiseerbaarheid van de belangrijkste doelstellingen van de gemeente. ‘Operationele’ risico’s raken de dagelijkse processen. Hieronder vallen bijvoorbeeld risico’s die te maken hebben met continuïteit en uitval van productiemiddelen, veiligheid en geautomatiseerde systemen. Financiële risico’s betreffen bijvoorbeeld de liquiditeit, de ontwikkeling van rentetarieven of fiscale aangelegenheden.

Doel van risicobeheer

Het risicobeheer is gericht op het verschaffen van een redelijke mate van zekerheid ten aanzien van de realiseerbaarheid van de gemeentelijke doelstellingen, de beheersing van risico’s in bedrijfsprocessen, de betrouwbaarheid van de financiële verslaglegging en de naleving van relevante wet- en regelgeving. Bij het nemen van belangrijke beslissingen met een onzekere uitkomst worden de risico’s overwogen alvorens tot een besluit wordt gekomen, waarbij dus expliciet de mate van risicoacceptatie wordt bepaald. Daarmee worden de financiële risico's die van invloed zijn op de beleidsuitvoering inzichtelijk en beheersbaar gemaakt. Door inzicht in de risico's worden raad, college en de organisatie in staat gesteld om op verantwoorde wijze besluiten te nemen, zodat de risico’s nu en de risico’s gerelateerd aan toekomstige ontwikkelingen/investeringen in verhouding staan tot de vermogenspositie van de organisatie.

Om inzicht in de risico’s van de gemeente te verkrijgen, is een risico-inventarisatie uitgevoerd die twee keer per jaar wordt geactualiseerd. Hieronder doen we verslag van de resultaten van de risico-inventarisatie. Op basis van de geïnventariseerde risico’s wordt met behulp van een risicosimulatie het weerstandsvermogen berekend.

Ontwikkelingen

In 2012 heeft de gemeenteraad besloten tot het in het leven roepen van de Algemene Reserve Sociaal (hierna: ARS). De noodzaak/wens om te komen tot een specifieke risicobuffer ligt in de grote mate van financiële onzekerheid bij alle (rijks)ontwikkelingen die zich de komende jaren binnen het domein Maatschappelijke Ontwikkeling (zullen gaan) voordoen.

In lijn met de methodiek rondom de Algemene Reserve Grondzaken is daarom besloten ook een specifiek deel van de algemene reserves van de gemeente te ‘labellen’ ter afdekking van de risico’s binnen het maatschappelijk domein. De reserve is bedoeld om verschillen tussen de begroting en de werkelijkheid op te vangen, zodat dit niet direct invloed heeft op de exploitatie gedurende het begrotings- c.q. verantwoordingsjaar. De methodiek voorziet in een semi-gesloten systeem tussen de risico’s en/of resultaten binnen het domein Maatschappelijke Ontwikkeling en de ARS die een bufferrol zal vervullen. Semi-gesloten wil in dit geval zeggen: de dempende werking van de ARS impliceert dat stortingen in de ARS vanuit de algemene middelen plaatsvinden als de ARS te laag is en onttrekkingen uit de ARS als deze te hoog is.

Risicoprofiel

Om de risico's van de gemeente Zaanstad in kaart te brengen, is een risicoprofiel opgesteld. Dit risicoprofiel is tot stand gekomen met behulp van het Risicomanagement Informatie Systeem NARIS® van het Nederlands Adviesbureau voor Risicomanagement (NAR), waarmee risico's systematisch in kaart worden gebracht en beoordeeld. Via inventarisatie zijn alle financiële risico's (80; jaarrekening 2013: 62) in kaart gebracht. Daarnaast onderkent de gemeente nog 22 risico's die 'niet financieel' van aard zijn, of waarvan de omvang op dit moment niet te bepalen valt (pm). In het onderstaande overzicht worden de twintig risico's met de grootste financiële impact gepresenteerd. De invloed van deze twintig risico’s bedraagt ca. 70% (jaarrekening 2013: 81%) van de totaal benodigde weerstandscapaciteit.

De toename van het aantal risico’s en het daarmee afnemen van het impactpercentage van de 20 grootste risico’s houdt verband met het identificeren en kwantificeren van risico’s rondom de drie decentralisaties. Daarmee wordt ook een trend zichtbaar waarbij de risico’s vanuit het fysieke domein (grondexploitaties) verschuiven naar het maatschappelijk domein. Al blijft ook de economische crisis nog steeds zijn sporen trekken op de resultaten van de grondexploitaties.

Tabel 1: Risico top-20

Nr	Risicogebeurtenis	Gevolgen	Invloed(%)	Positie t.o.v.Rek. ‘13
1	Algemeen marktrisico (prijs en afzet) bij het voeren van grondexploitaties	Grondopbrengsten dalen en/of de uitgifte van kavels vertraagt a.g.v economische omstandigheden.	9,9%	O
2	De zorgconsumptie in de jeugdhulpverlening blijft doorgroeien ondanks de inzet van Jeugdteams die zouden moeten leiden tot minder inzet Jeugdbescherming en Jeugdreclassering, kortere trajecten en minder intramuraal (kortere doorlooptijd) en minder doorverwijzing naar maatwerkvoorzieningen.	De transformatie stagneert waardoor de verwachte verbetering niet optreedt. Dit kan leiden tot wachtlijsten, een tekort aan capaciteit om afhandeling van facturen te realiseren en budgetoverschrijdingen.	6,2%	3
3	Tussentijds aanpassen en/of ter discussie stellen van de kaders van onderwijshuisvestingsdossiers vertragen projecten.	Scholen worden pas later vervangen en projecten hebben hogere kosten.	5,3%	N
4	Nauerna, vernietiging milieuvergunningsprocedure in 2012 door Raad van State inzake vrijstelling gemeente voor ophoging vuilstort.	De capaciteitsuitbreiding kan geen doorgang vinden. Ontvangen voorschotbetalingen conform de bedragen in de meerjarenbegroting moeten worden terugbetaald en de gemaakte proces- en projectkosten kunnen niet worden verhaald	5,1%	-2
5	De zorgconsumptie van de AWBZ en Wmo blijft doorgroeien, ondanks de inzet van de Sociale Wijkteams die zouden moeten leiden tot verminderde zorg door substitutie-effect, kortere trajecten en minder intramuraal (kortere doorlooptijd) en het efficiënter organiseren van basisvoorzieningen.	Het systeem gaat niet functioneren zoals vooraf voorzien, waardoor zelfredzaamheid onvoldoende op gang komt. Dit leidt ertoe dat de bezuiniging niet kan worden gerealiseerd.	4,2%	O
6	De gewenste verlaging van de tarieven van de instellingen en aanbieders voor de begeleiding vanuit de AWBZ/Wmo en voor de jeugdhulpverlening wordt niet gerealiseerd.	Het budget is ontoereikend om de lasten op te vangen.	4,2%	4
7	Inverdan: bodemvervuiling in nog uit te geven gronden.	Nadeel voor de grondexploitatie.	4,1%	N
8	Bij de uitvoering van de begeleiding AWBZ blijkt dat de herindicering, het combineren van groepen en het aanpassen van groepsgrootte onvoldoende efficiency-voordelen opleveren.	Het (rijks)budget is ontoereikend om de lasten op te vangen	4,1%	O
9	Inverdan: ontwikkeling start niet tegen eerder overeengekomen grondprijs.	Nadeel voor grondexploitatie. Latere realisatie geeft langer een open plek.	3,8%	-3
10	Hogere instroom bijstand dan begroot.	Het (rijks)budget is ontoereikend om de lasten op te vangen	3,1%	-5
11	Provily: verkoop uitgeefbare kavels blijft achter bij planning	Verslechtering van de grondexploitatie doordat geplande afdracht t.b.v. de verplaatsing van Sport naar de Omzoom plaatsvindt terwijl geplande inkomsten uit verkoop kavels vertragen.	2,8%	-1
12	Schoolbesturen stellen gemeente aansprakelijk op grond van de schouw van de gebouwen en de gemeentelijke zorgplicht als gevolg van het schrappen van de 2e fase IHP.	Hogere kosten leiden tot budgetoverschrijding.	2,4%	N
13	Vaart in de Zaan: uitkeren van planschade en/of nadeelcompenstatie bij realisatie van Wilhelminasluis en/of Zaanbrug	Planschadeclaims en / of nadeelcompensatieclaims.	2,0%	O
14	Herziene bestemmingsplannen geven minder uitbreidingsmogelijkheden waardoor beroep op planschade toeneemt.	Planschadeclaims.	1,8%	O
15	In Zaanstad hebben ongeveer 800 mensen een indicatie voor zorg, maar daarvan is niet bekend of zij op dit moment zorg ontvangen. Het is mogelijk dat een grote groep nu geen zorg ontvangt, maar in 2015 wel zorg gaat vragen.	Het budget voor 2015 is bepaald op basis van historische kosten. Mensen die wel een indicatie hebben maar geen zorg ontvangen, zijn niet in de budgetbepaling door het Rijk meegenomen. Als deze mensen zorg gaan claimen, kunnen de kosten (veel) hoger uitvallen.	1,7%	N
16	Inverdan Knoop: ontwikkelaar heeft claim via rechtbank neergelegd.	Nadelen voor grondexploitatie in geval van toewijzing claim.	1,5%	N
17	Er is onvoldoende informele ondersteuning in de wijken; de link tussen vrijwilligers/inwoners ontbreekt in de praktijk of er is onvoldoende inzet van vrijwilligers. Cliënten blijven daardoor vooral aangewezen op dure zorg.	De vraag naar dure zorg blijft hoog. Hierdoor kan de bezuiniging niet worden gerealiseerd.	1,5%	N
18	De organisatie van de Jeugdteams wordt door de Belastingdienst aangemerkt als btw-plichtig, waardoor 21% btw moet worden afgedragen.	Het budget van de Jeugdteams is niet toereikend voor zorg en ondersteuning. Dit leidt tot een overschrijding van het budget of minder dienstverlening door het Jeugdteam binnen het budget.	1,5%	N
19	Inverdan: herstelwerkzaamheden zijn door gemeente zelf uitgevoerd, waarbij verhalen van kosten op aannemer / curator zeer onzeker is.	Nadeel voor de grondexploitatie	1,5%	-3
20	Grondverwervingen vallen duurder uit dan geraamd	Verslechteren van exploitatieresultaat	1,5%	-5

+= gestegen, - = gedaald, N = Nieuw in top -20, O= Ongewijzigd

Risicosimulatie

Op basis van de ingevoerde risico's is een risicosimulatie uitgevoerd. De risicosimulatie wordt toegepast omdat het reserveren van het maximale bedrag (€ 26,9 mln. - zie tabel 2) ongewenst is. De risico's zullen immers niet allemaal tegelijk en in hun maximale omvang optreden.

Tabel 2: Statistiek

	Begroting 2014	Rekening 2013	Begroting 2015
Minimum	1,8	1,6	2,5
Maximum	27,5	25,5	26,9
Gemiddeld	9,8	9,3	9,8

Bedragen x € 1 mln.

Figuur 2 en de bijhorende tabel 3 tonen de resultaten van de risicosimulatie.

Figuur 2: cumulatieve verdeling

Tabel 3: Benodigde weerstandscapaciteit bij verschillende zekerheidspercentages

Percentage	Begroting 2014	Rekening 2013	Begroting 2015
85%	13,9	13,6	13,0
90%	15,3	14,8	14,1
95%	16,9	16,7	15,8

Bedragen x € 1 mln.

Uit de grafiek en de bijbehorende tabel volgt dat 90% zeker is dat alle risico's kunnen worden afgedekt met een bedrag van € 14,1 mln. (benodigde weerstandscapaciteit). Dat is een lichte daling (€ 0,7 mln.) ten opzichte van de vorige actualisatie (Rekening 2013).

Door het in kaart brengen van de onzekerheden en risico’s die de komende jaren het maatschappelijk domein kunnen raken, vooral als gevolg de grote decentralisatieoperaties ontstaat een nieuwe verhouding in de risicoverdeling. Waar afgelopen jaren de ‘fysieke’ risico’s (Grondzaken, etc.) dominant waren, ontstaat nu een veel breder beeld dat een evenwichtiger verhouding van de risico’s laat zien over de diverse gemeentelijke beleidsvelden.

Als gevolg van de voortgang in de realisatie van Inverdan en het uittreden uit GEM Saendelft is sinds de jaarrekening 2013 een afname van het risicovolume gerelateerd aan de Algemene Reserve Grondzaken waar te nemen. Dit wordt voortgezet doordat (als gevolg van het treffen van een voorziening ivm afwaardering van de gronden)

sprake is van een lager risicoprofiel voor HoogTij. Een andere belangrijke ontwikkeling betreft de verhoogde beheersing op het risico Nauerna waardoor opnieuw sprake is van een licht neerwaartse ontwikkeling van het gemeentelijk risicoprofiel.

3. Beschikbare weerstandscapaciteit

De beschikbare weerstandscapaciteit van de gemeente Zaanstad bestaat uit het geheel aan middelen dat de organisatie daadwerkelijk beschikbaar heeft om de risico's in financiële zin af te dekken.

Tabel 4: Beschikbare weerstandscapaciteit (Bedragen x € 1 mln.)

Weerstand	Saldo boekwaarde ultimo 2013	Begroot saldo boekwaarde 1/1/2015
Algemene reserves**	20,0	17,0
Onvoorzien	0,2	0,1
Totale weerstandscapaciteit	20,2	17,1

* NB: Nu de rioolheffing niet meer 100% kostendekkend is, is hier formeel sprake van 'onbenutte belastingcapaciteit'. Dat levert structurele weerstandscapaciteit op ad € 587.000. De reserve Investeringsfonds bevat een risicobuffer van 10% (€ 6 mln.). Beide bedragen blijven buiten beschouwing voor wat betreft de bepaling van de gemeentelijke weerstandscapaciteit.

** Voor de bepaling van de algemene reserves is enerzijds rekening gehouden met de via MPG 14.2 te fiatteren begrotingswijziging ten behoeve van het treffen van voorzieningen voor met name de grondexploitatie HoogTij/RON en anderzijds is een inschatting gemaakt van de omvang van de reserve Wmo die per 31/12/2014 opgaat in de ARS.

4. Relatie benodigde en beschikbare weerstandscapaciteit

Om te bepalen of het weerstandsvermogen toereikend is, dient de relatie te worden gelegd tussen de financieel gekwantificeerde risico's en de daarbij gewenste weerstandscapaciteit en de beschikbare weerstandscapaciteit. De uitkomst van die berekening vormt het weerstandsvermogen.

Ratio weerstandsvermogen =	Beschikbare weerstandscapaciteit	=	€ 17,1	= 1,2
	Benodigde weerstandscapaciteit		€ 14,1

De normtabel is ontwikkeld door het NAR in samenwerking met de Universiteit Twente. Het biedt een waardering van de berekende ratio.

Tabel 5: Waardering weerstandvermogen

Waarderingscijfer	Ratio	Betekenis
A	>2,0	Uitstekend
B	1,4 – 2,0	Ruim voldoende
C	1,0 – 1,4	Voldoende
D	0,8 – 1,0	Matig
E	0,6 – 0,8	Onvoldoende
F	<0,6	Ruim onvoldoende

De ratio van Zaanstad valt op de grens van klasse C. Dit duidt op ‘Voldoende’ weerstandsvermogen cf. bovenstaande normtabel en valt daarmee lager uit dan de (onder)grens van de bandbreedte zoals die op 7 juli 2011 door de gemeenteraad van Zaanstad is vastgesteld (tussen 1,4 en 1,8, zie raadsbesluit 2011/35, reg.nr: 2011/155854). Dit betekent dat de algemene reserves, in het bijzonder de ARG die als gevolg van de getroffen verliesvoorzieningen voor HoogTij en Inverdan volledig is uitgeput (zie ook hieronder en verder MPG 14.2), dienen te worden aangezuiverd ten laste van de algemene middelen ad € 2,4 mln. Een voorstel tot noodzakelijke aanzuivering van het weerstandsvermogen is in deze begroting opgenomen.

Figuur 3: verloop weerstandsratio en –capaciteit

5. Ontwikkeling Algemene Reserve Sociaal & Algemene Reserve Grondzaken

In lijn met de eerder uitgesproken verwachting is de volledige inventarisatie van risico’s binnen het maatschappelijk domein gereed waardoor de benodigde weerstandscapaciteit nu betrouwbaar afgezet kan worden tegen de beschikbare weerstandscapaciteit en via daaruit voortvloeiende ratio en kan bepaald worden in hoeverre de Algemene Reserve Sociaal (ARS) ‘op niveau’ is.

Tabel 6: ARS & ARG

	Stand Burap 2014	Verwachte stand 31/12	Benodigd obv simulatie	Ratio	Aanvulling obv vastgestelde ondergrens
Algemene Reserve Sociaal	2.100	8.800	5.700	1,5
Algemene Reserve Grondzaken	6.092	-/-3.338	5.995	0	7.834

Met het besluit over de invoering van de Algemene Reserve Sociaal is de raad tevens akkoord gegaan met het overhevelen van de restantmiddelen uit de reserve Wmo naar de ARS per ultimo 2014. Met de toevoeging van resterende middelen uit de reserve Wmo per 31/12/2014 is de ratio ruim voldoende en bevindt deze zich op dit moment zelfs iets boven de vastgestelde bandbreedtes.

De Algemene Reserve Grondzaken daarentegen is per ultimo 2014 naar verwachting leeg (zelfs negatief) en dient te worden aangezuiverd. Een aanvulling van € 7,8 mln. is nodig om de ARG weer op de vastgestelde ondergrens (75% van het benodigde weerstandscapaciteit) te brengen. Gemeentebreed (zie paragraaf 3.4.4) is een aanzuivering met € 2,4 mln. toereikend om binnen de kaders te blijven. Het resterende bedrag kan aangezuiverd worden door een overheveling van € 5,4 vanuit de AR naar de ARG.

6. Risicokaart

Risico’s waarvan de oorzaken en gevolgen in klassen zijn ingedeeld, kunnen worden geplaatst in een risicokaart. De risicokaart geeft inzicht in de spreiding van de risico’s naar kans en gevolg. De nummers in de risicokaart corresponderen met de aantallen risico’s die zich in het desbetreffende vak van de risicokaart bevinden. Een risico dat in het groene gebied zit, vormt geen direct gevaar voor de continuïteit van de organisatie. Een risico met een score in het oranje gebied vraagt om aandacht. Een risico met een risicoscore in het rode gebied vereist directe aandacht om te voorkomen dat de financiële positie van de gemeente wordt bedreigd.

Het netto risico geeft het resultaat na het treffen van beheersmaatregelen.

Tabel 6: Risicokaart